摘要:“下級國度機關”是平易近族自治處所自治機關行使自治權時主要的實行共同本能機能、承當共同義務的主體，但學界今朝對于該概念的內在懂得并不了了，招致很多實際、立法和實行題目處理不暢。基于對相干法令的規范剖析，“下級國度機關”現實上包含平易近族自治處所下級的立法、行政和司法三類機關。由此，在特定情形下對“下級國度機關”的的詳細指向加以鑒定，就可以或許處理其與自治權、條塊構造以及憲法和法令中“國度”等相干概念的關系為代表的一系列主要題目。
要害詞:平易近族區域自治法 下級國度機關內在 對象規范剖析
“下級國度機關”作為一個憲法概念呈現在平易近族區域自治軌制中，即始于五四憲法。其第72條規則：“各下級國度機關應該充足保證各自治區、自治州、自治縣的自治機關行使自治權，并且輔助各多數平易近族成長政治、經濟和文明的扶植工作。”此后，七五憲法第24條和七八憲法第40條對此提法加以沿用。[①]在現行《平易近族區域自治法》中，關于下級國度機關腳色的規則占據相當篇幅。[②]而在實際與實行中，普通是將這個概念直接拿來應用，少少有人探討其詳細意涵。[③]題目是：下級國度機關畢竟為何？
一、設問：為什么是“下級國度機關”？
顯然，對“下級國度機關”內在的切磋盡非簡略的文字游戲，其價值重要表現為如下三點。
第一，在實際上，下級國度機關相干本能機能的充足實行是平易近族自治處所實行區域自治的主要保證。一方面，《平易近族區域自治法》第4條規則：“平易近族自治處所的自治機關行使憲法第三章第五節規則的處所國度機關的權柄，同時按照憲法和本法以及其他法令規則的權限行使自治權”；而另一方面，由于汗青緣由，多數平易近族地域的經濟、文明等各方面工作的成長程度依然較低。故與普通處所比擬，平易近族自治處所本能機能目的更為普遍的設置及其目的完成才能絕對落后的實際之間構成了宏大張力。而為了打消這種汗青上遺留上去的平易近族間現實上的不服等，國度就必需鼎力輔助平易近族地域經濟和文明等扶植工作的成長，這也是中國古代化扶植的主要構成部門和必定請求。[④]正如李維漢早在1954年5月憲法草擬委員會第四次全部會議上就曾指出的：“假如讓多數平易近族關起門來搞自治，沒有國度的聲援，良多工作就不成能搞。”[⑤]可見，下級國度機關相干本能機能的傑出施展，現實上是平易近族自治處所充足完成平易近族區域自治必定的邏輯延長，且直接組成了平易近族區域自治實行的主要方面。
第二，在立法上，需求了了幫扶本能機能的行使主體和義務主體。《平易近族區域自治法》對“下級國度機關”的規則集中于兩個維度，一是對平易近族自治處所特別性的尊敬，如第8、9、14、20、54、68、72條；二是對平易近族自治處所的輔助和照料，如第六章的第55-67、69-71條。但非論何種維度，平易近族自治處所均處于沾恩者的法令位置。下級國度機關的尊敬、輔助和照料不只是平易近族自治處所當然享有的法定權力，且平易近族自治處所也有權主意和請求下級國度機關予以積極、充足、有用地實行這些法定職責。是以，相干權力主意的對象以及義務承當的主體能否明白，對于平易近族自治處所可否充足享用尊敬、輔助和照料的法定優遇具有主要意義。
第三，在實行中，對新題目予以實時回應。如，城市化年夜潮在平易近族自治處所的特別反應——自治縣改市（區），由于《憲法》第30條并無“自治市”和作為市轄區的“自治區”的建制，是以自治縣改市（區）的必定成果是自治縣的平易近族自治處所成分與自治權的雙重損失。[⑥]其本源在于今朝針對該題目的焦點規范——《平易近族區域自治法》第14條第二款沒能施展預期的規制功效，[⑦]而根究“掉效”緣由的要害則在于明白直接收控此類處所改造的“下級國度機關”及其行使相干本能機能的根據畢竟為何。又如，我國今朝存在相當多少數字的“年夜自治套小自治”景象，即高一級的平易近族自治處所下轄低一級的平易近族自治處所，則在高低級平易近族自治處所由分歧的多數平易近族履行區域自治的情形下應若何統籌級差科層體系的正常運作和上級平易近族自治處所自治權充足行使的題目。[⑧]而倘能正面回應“下級國度機關能否包括下級平易近族自治處所的自治機關”的題目，則有能夠根據《平易近族區域自治法》第8條“下級國度機關保證平易近族自治處所的自治機關行使自治權”的規則對“鉅細自治”的關系題目在必定水平上完成準繩性解構。可見，改造實行對“下級國度機關”內在明白性的需求是客不雅而急切的。
由上，非論是對于實際、立法仍是實行，了了“下級國度機關”的內在均具有主要的價值。
二、初解：“下級國度機關”的指向特定嗎？
戴小明傳授是多數追蹤關心到該題目的學者，他曾簡要地指出：“三級自治處所的下級國度機關是不雷同的，對于自治區而言下級國度機關就是國務院，而自治州的下級國度機關就是省(直轄市)國民當局和國務院，自治縣的下級國度機關就是地域或許設區的市國民當局或自治州國民當局。”[⑨]且不說該表述能否正確，[⑩]至多這一判定的重包養網 要意旨有三：一是“下級國度機關”僅指各級行政機關，與其他類型的國度機關無涉；二是“下級國度機關”所存在的維度僅限于塊塊關系，即屬縱向當局間關系；三是對于三類分歧的平易近族自治處所而言，所對應的“下級國度機關”亦不雷同。但是，現實果真這般嗎？
邏輯上，要分析“下級國度機關”的概念，我們起首要處理其為特指仍是泛指的題目，此中一條捷徑是對相干法令文本停止嚴謹的規范剖析。固然現行《憲法》共有1段序文和25個正式條目觸及平易近族區域自治軌制，[11]但卻并未呈現過“下級國度機關”的表述。這顯然是出于將具象規范的制訂付與“憲法相干法”的考量，[12]故本文的剖析謹以《平易近族區域自治法》為樣本。
在現行《平易近族區域自治法》中，“下級國度機關”共呈現21次，年夜致可分為三類。第一，準繩性條目（第7、8、9、20條，共6次）。此中，前三條為下級國度機關交辦各類義務、保證自治處所行使自治權、保護和成長平易近族關系、保證平易近族同等、制止損壞平易近族連合、制造平易近族決裂；第20條為自治機關對下級國度機關決定、決議、號令和唆使的變通或結束履行。第二，第14條（共2次）：下級國度機關在平易近族自治處所的樹立、區域界限的劃分、稱號的組成、撤銷或許合并及區域界限變更法式中的腳色。第三，第六章（第54-72條）（共13次），即下級國度機關對平易近族自治處所的輔助、領導和照料職責。固然在表述上無異，但《平易近族區域自治法》分歧條目中“下級國度機關”的指向卻有所包養 差別。
此中，最為特別的是第14條中的“下級國度機關”。該條規則：“平易近族自治處所的樹立、區域界限的劃分、稱號的構成，由下級國度機關會同有關處所的國度機關，和有關平易近族的代表充足協商擬定，依照法令規則的法式報請批準。平易近族自治處所一經樹立，未經法定法式，不得撤銷或許合并；平易近族自治處所的區域界限一經斷定，未經法定法式，不得變更；確切需求撤銷、合并或許變更的，由下級國度機關的有關部分和平易近族自治處所的自治機關充足協商擬定，依照法定法式報請批準。包養 ”由《憲法》第89條“國務院行使下列權柄……（十五）批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分”的規則可知，非論是自治區、自治州仍是自治縣，其建置（除自治區）和區域劃分的決議權均為國務院的專屬權柄。是以，第14條中的“下級國度機關”除了國務院外再無其他指代的能夠。至于第二款中的“下級國度機關的有關部分”，依據《國務院關于行政區劃治理的規則》第8條“各級平易近政部分分級擔任行政區劃的治理任務”的規則，故在實行中則特指中華國民共和公民政部。[13]總之，第14條“下級國度機關”的指向是明白且獨一的。
除第14條外，其他條目中呈現的19處“下級國度機關”的指向則均具有不斷定性。一方面，此類條目觸及的職責類型較為多樣，既包含照料、輔助，也包含尊敬、領導；另一方面，由于此類條目觸及的事項範疇較為廣泛，觸及經濟、文明、教導、人才培育等諸多方面。以上就決議了這19處“下級國度機關”的指向必定具有多元化特征。
三、詰問：“下級國度機關”所指為何？
應起首測驗考試在最基礎法中尋覓線索。在《憲法》中，與“國度機關”并列實用的另一個術語是“國度機構”，這是指必定社會的統治階層經由過程直接及為完成其統治本能機能而樹立起來的國度機關的總和。[14]可見，“國度機關”偏向于特定機構的表述，而國度機構則作“國度機關”聚集概念的概稱應用。該判定也在《憲法》的構造設定包養中獲得印證——《憲法》第三章題為《國度機構》，分紅全國國民代表年夜會、中華國民共和國主席、國務院、中心軍事委員會、處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局、平易近族自治處所的自治機關、國民法院和國民查察院六節。而在本文的論域中，從橫向類型化的視角劃分，我國的國度機關顯然包含權利機關（各級人年夜）、行政機關（各級國民當局）和司法機關（各級法院、查察院）。[15]那么，這些類型的“國度機關”能否都能夠成為《平易近族區域自治法》中的“下級國度機關”呢？
（一）行政機關屬于“下級國度機關”嗎？
今朝學界對這一點的承認立場是絕後分歧的。[16]其直接根據為《平易近族區域自治法》第六章。從該章所觸及的下級國度機關對平易近族自治處所的輔助、照料職責內在的事務來看，包養網 觸及經濟、文明、教導、人才培育等諸方面。而依據《憲法》第89條規則的國務院的權柄以落第107條規則的縣級以上處所各級國民當局的權柄來看，上述範疇均屬典範的行政權范疇。2005年《國務院實行<平易近族區域自治法>若干規則》第7、9、11、15、24、25、25條亦再次誇大了“下級國民當局”輔助、優惠平易近族自治處所的諸職責，此中第33條更是直接確認：“本規則所稱下級國民當局，是指平易近族自治處所的下級國民當局。”
同時，《平易近族區域自治法》的部門條目也隱含了直接根據。如第20條規則：“下級國度機關的決定、決議、號令和唆使，若有不合適平易近族自治處所現實情形的，自治機關可以報經該下級國度機關批準，變通履行或許結束履行；該下級國度機關應該在收到陳述之日起六旬日內賜與答復。”聯合《國度行政機關公函處置措施》第9條的規則，行政機關的公函情勢共有號令（令）、決議、通知佈告、佈告、告訴、傳遞、議案、陳述、請示、批復、看法、函、會議紀要等13種。此中，可以或許發布決議和號令的“下級國度機關”顯然指向行政機關。這也獲得了2015年3月15日正式實行的修訂后的《立法法》第80條以及《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》第59、61條的彌補確認。[17]此外，依據《黨政機關公函處置任務條例》第8條“（十一）請示實用于向下級機關懇求唆使、批準”可知，“唆使”實在是下級行政機關針對上級請示的回應，亦屬行政機關的公函情勢。總之，行政機關屬于“下級國度機關”的范疇當無疑義。[18]
（二）權利機關屬于“下級國度機關”嗎？
依據戴小明傳授的懂得，立法機關并不屬于“下級國度機關”的范疇，筆者認為該判定誠可商議。
就直接根據而言，《平易近族區域自治法》第55條第三款規則：“下級國度機關在制訂公民經濟和社會成長打算的時辰，應該照料平易近族自治處所的特色和需求。”而依據《憲法》第63條（六）、《處所各級國民代表年夜想到這裡，想到自己的母親，他頓時鬆了口氣。會和處所各級國民當局組織法》第8條（二）、第44條（五）的規則，經濟和社會成長打算的批準、監視履行、變革等均屬國度權利機關的權柄。可見包養網 ，“下級國度立法機關天經地義包括在‘下級國度機關’之中”。[19]就直接根據而言，一方面，《平易近族區域自治法》第20條中的“決定”屬于典範的人年夜體系的公函情勢。現行《憲法》分辨在第67、71、99、104和107條呈現了五次“決定”，其發布主體分辨對應全國人年夜、全國人年夜及其常委會、處所各級人年夜、縣級以上各級人年夜常委會和鄉鎮人年夜；《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》在第8、9包養網 、20、31、44、45、52、59、61條共9個條則呈現的14次“決定”，均無一破例地源于各級人年夜體系。[20]此外，依據《人年夜機關公函處置措施》第6條的規則，“決定”系人年夜機關的公函品種，實用于經會議審議或會商經由過程的主要事項。另一方面，“決議”不只限于行政機關的公函情勢，《人年夜機關公函處置措施》第6條同時也將其列為人年夜機關的公函品種之一，即“實用于對主要事項做出的決議計劃和設定”；[21]《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》在第8、9、13、17、18、24、25、26、27、28、31、44、46、52條將作出決議的主體規則為各級人年夜機關；[22]而《立法法》在第9、10、12、13、14、15、16、17、23、26、27、37、41、43、47、56、65、72、74、100條呈現的“決議”亦異樣源于各級人年夜體系。[23]綜上，決定和決議均為人年夜機關的公函品種，而人年包養 夜也就當然屬于《平易近族區域自治法》中的“下級國度機關”。
（三）司法機關屬于“下級國度機關”嗎？
有不雅點以為，“下級國度機關”是指自治機關以上的各級人年夜和當局。[24]包養網依據《憲法》第112條的規則，由法院、查察院構成的司法機關體系并不屬于自治處所的自治機關范疇；也有學者以為，《平易近族區域自治法》第六章僅觸及權利機關和行政機關的職責，“沒有呈現下級國度司法機關負有什么樣的職責的規則，也就是說，下級國度機關僅僅包含權利機關和行政機關，而無司法機關。”[25]這種判定異樣是值得商議的。
起首，縱向關系體系體例方面。《平易近族區域自治法》第46條規則：“平易近族自治處所的國民法院和國民查察院對本級國民代表年夜會及其常務委員會擔任。平易近族自治處所的國民查察院并對下級國民查察院擔任。平易近族自治處所國民法院的審訊任務，受最高國民法院和下級國民法院監視。平易近族自治處所的國民查察院的任務，受最高國民查察院和下級國民查察院引導。”可見，非論是引導關系仍是監視關系，下級司法機關勢必對設于平易近族自治處所的上級司法機關的司法權行使施加能動影響，是以也就具有成為“下級國度機關”的能夠。
其次，組織人事軌制方面。《查察院組織法》第23條第二款規則：“自治州、省轄市、縣、市、市轄區國民查察院查察長的任免，須報上一級國民查察院查察長提請該級國民代表年夜會常務委員會批準。”第26條規則：“全國和省、自治區、直轄市國民代表年夜會常務委員會依據本級國民查察院查察長的提出，可以撤換上級國民查察院查察長、副查察長和查察委員會委員。”可見，下級查察院的查察長對于設于平易近可今天，她卻反其道而行之，簡單的髮髻上只踩了一個綠色的蝴蝶形台階，白皙的臉上連一點粉都沒有擦，只是抹了點香膏，族自治處所上級查察院的人事任免具有法式上的提請權和提出權。由此，行使這兩類權利的查察長地點的下級查察院顯然就成為響應平易近族自治處所查察院的“下級國度機關”。
再次，司法管轄范疇方面。《平易近族區域自治法》第9條規則：“下級國度機關和平易近族自治處所的自治機關保護和成長各平易近族的同等、連合、合作的社會主義平易近族關系。”易言之，在呈現損壞“各平易近族的同等、連合、合作包養網 的社會主義平易近族關系”的情形下，若采取司法道路加以“保護和成長”，則“下級國度機關”就能夠包括司法機關。如《治安治理處分法》第47條規則：“鼓動平易近族冤仇、平易近族輕視，或許在出書物、盤算機信息收集中刊載平易近族輕視、欺侮內在的事務的，處旬日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。”若絕對人不服該處分決議，即可根據2015年5月1日起實施的修訂后的《行政訴訟法》第12條（一）的規則向國民法院提起行政訴訟。又如，《刑法》第249-251條規則了鼓動平易近族冤仇、平易近族輕視罪、出書輕視欺侮多數平易近族作品罪、侵略多數平易近族風氣習氣罪等罪名。基于現行審級管轄軌制，這些情形均有能夠促使響應司法機關成為“下級國度機關”。此外，固然年夜大都觸及下級國度機關的規范集中在財經、基建、環保、發布號令等範疇，看似以行政、立法機關的職責為主，但這并不排擠司法機關在相干經過歷程中司法監視效能的施展。並且，在以後下級國度機關積極作為廣泛缺乏的情形下，司法監視正是預防相干主體不作為或作為無限的主要軌制途徑。
最后，司法審訊經過歷程方面。如在法令實用上，《行政訴訟法》第63條第二款規則：“國民法院審理平易近族自治處所的行政案件，并以該平易近族自治處所的自治條例和單行條包養 例為根據。”倘案件上訴至下級國民法院，則二審法院有權依據《行政訴訟法》第89條（二）的規則對一審法院能否對的實用本地自治條例和單行條例的題目停止審查，這也使得二審法院能夠成為一審法院地點自治處所的“下級國度機關”。
（四）彌補論證：一個規范史的梳理
立法、行政、司法“三位一體”的“下級國度機關”構造形式異樣具有汗青根據。1952年公布的《平易近族區域自治軌制實行綱領》（下稱《綱領》）曾在相當長的時代內現實代行《平易近族區域自治法》的基礎法令效能，而其第六章就專章規則了“下級國民當局的引導準繩”。從該章第30-35條共六個條則的內在的事務來看，其“下級國民當局”的本能機能范圍同現行《平易近族區域自治》中的“下級國度機關”年夜致吻合。需求誇大的是，《綱領》中“國民當局”的寄義與明天的懂得具有較年夜差別。由于那時五四憲法尚未出臺，故《綱領》制訂的憲法根據只能是1949年的《配合綱要》第53條“國民當局應輔助各多數平易近族的國民民眾成長其政治、經濟、文明、教導的扶植工作”的規則，[26]而這里的“國民當局”系“年夜當局”概念。如，那時所謂的“中心國民當局”，實在是中心國民當局委員會、中心國民當局主席、政務院、國民反動軍事委員會、最高國民法院和最高國民查察署等中心機關的總和，且中心國民當局委員會還行使著后出處人年夜行使的盡年夜部門權柄。[27]由此可知，《綱領》中的“國民當局”實為立法、行政、司法“三位一體”的構造。
五四憲法公佈后，為共同國度機構的調劑，“下級國民當局”的表述被“下級國度機關”所正式代替（第72條），但因《綱領》的法令效率在其后相當長的一段時代內仍然得以延續，故五四憲法中的“下級國度機關”與《綱領》中的“下級國民當局”在內在范疇上的差別并不顯明。此后，七五憲法第24條第三款、七八憲法第40條均沿用了五四憲法“下級國度機關”的表述，而在這兩部憲法的修訂經過歷程中并未對該題目停止集中會商和闡明。是以，“下級國度機關”三位一體的范疇說明一向得以延續。[28]現行憲法固然未明白采用“下級國度機關”的表述，[29]但現實上根據第4條第二款“國度依據各多數平易包養網 近族的特色和需求，輔助各多數平易近族地域加快經濟和文明的成長”的規則，將相干的細化規則本能機能付與了那時正在草擬中的《平易近族區域自治法》。[30]是以，《平易近族區域自治法》與後面三部憲法中的“下級國度機關”存在邏輯上的承襲關系。
四、當真看待“下級國度機關”：內在題目的深層闡釋
起首，所謂的“下級國度機關”并非僅針對自治機關行使自治權的範疇。固然，《平易近族區域自治法》中的“下級國度機關”重要針對自治機關自治權的行使。如該法第7條規則：“平易近族自治處所的自治機關要把國度的全體好處放在首位，積極完成下級國度機關交給的各項義務。”那么可以或許向這包養網 兩類主體交辦義務的“下級國度機關”，天然是下級人年夜和下級當局，此中當然也包含了下級人年夜向作為自治處所自治機關的上級當局交處事項的情況。但應留意到，下級國度機關的腳色飾演也并非完整集中于輔助自治機關行使自治權的範疇。在《平易近族區域自治法》第六章中，觸及下級國度機關能動地對平易近族自治處所實行輔助、照料的內在的事務，與普通處所國度機關的本能機能并無實質分歧，其與自治權的行使自己的關系亦不年夜（如第55-58、60、61、63、6包養網 6、69條）。易言之，在處所自管理論上，下級國度機關的職責范疇構成了對自治處所自治機關的自治事項和委處事項的雙重不雅照，[31]這也從另一個角度辯駁了將下級國度機關僅局限為自治機關的狹窄說明論。此外，如前所述，司法機關雖能夠現實飾演“下級國度機關”的腳色，但依據《憲法》第112條的規則，其卻并不屬于自治機關的范疇。
其次，當行政機關作為“下級國度機關”時，范疇及于條塊關系之所有的。在戴小明傳授的研討中，行政機關作為“下級國度機關”時僅指包含國務院在內的各級國民當局，即所謂的塊塊關系；但是在實行中，條條關系和條塊關系也異樣成為組成高低級國度機關關系的主要軌制載體。[32]如，《平易近族區域自治法》第62條規則了下級國度機關加年夜對平易近族自治處所的財務轉移付出力度題目，則該法令關系內至多包含四個行政主體：下級當局、下級當局平分管該營業的本能機能部分（財務部、廳、局）、平易近族自治處所當局、平易近族自治處所當局平分管該營業的本能機能部分（自治區、州、縣的財務廳、局）。此中，除下級當局與平易近族自治處所當局間的財務轉移付出關系為傳統的塊塊關系外，下級當局同平易近族自治處所當局平分管該營業的本能機能部分的關系以及下級當局平分管該營業的本能機能部分同自治處所當局的關系均為條塊關系，[33]而下級當局平分管該營業的本能機能部分同平易近族自治處所當局平分管該營業的本能機能部分之間則組成了條條關系。顯然，下級當局和該當局平分管該營業的本能機能部分均組成了前述三類關系中的“下級國度機關”。該判定的規范根據集中于《國務院實行<平易近族區域自治法>若包養 干規則》——第7、9、11、15、24、25、25條規則的“下級國民當局”浮現出顯明的塊塊特征；而第5條“下級國民當局及其本能機能部分在制定經濟和社會成長中持久計劃時，應該聽取平易近族自治處所和平易近族任務部分的看法”的規則，第9條“下級國民當局有關部分各類專項資金的分派，應該向平易近族自治處所傾斜”的規則，以落第32條“各級國民當局行政部分違包養 背本規則，不依法實行職責，由其下級行政機關或許監察機關責令矯正”的規則，則均表現為典範的條條關系或條塊關系。其詳細形式如下圖所示：[34]
3333333333333333333333（圖一）
再次，平易近族自治處所的人年夜不組成該處所當局的“下級國度機關”。第一，《憲法》第105條規則：“處所各級國民當局是處所各級國度權利機關的履行機關”。是以，特定平易近族自治處所的人年夜和當局固然配合組成自治機關，但僅在權利分工上具有屬性差別，即人年夜的立法權及嚴重事項決議權和當局的行政履行權。從這個意義下去說，平易近族自治處所的人年夜和當局在特定事務的運轉和完成經過歷程中是硬幣的兩個方面，固然當局由人年夜發生并向人年夜擔任，但這種遵從關系并非基于級此外差別，而是分工分歧。第二，現行法令對統一處所的人年夜和當局均表述為“本級”，如《平易近族區域自治法》第15條第二款規則：“平易近族自治處所的國民當局對本級國民代表年夜會和上一級國度行政機關擔任并陳述任務，在本級國民代表年夜會休會時代，對本級國民代表年夜會常務委員會擔任并陳述任務。”這種表述方法自己就梗塞了平易近族自治處所人年夜成為該處所當局“下級”國度機關的能夠性。第三，《平易近族區域自治法》的“下級國度機關”條目往往將其和“自治機關”作二元化的邏輯論述，如第9條“包養網 下級國度機關和平易近族自治處所的自治機關保護和成長各平易近族的同等、連合、合作的社會主義平易近族關系”，第14條第二款“下級國度機關的有關部分和平易近族自治處所的自治機關充足協商擬定”，第20條“下級國度機關的決定、決議、號令和唆使，若有不合適平易近族自治處所現實情形的，自治機關可以報經該下級國度機關批準，變通履行或許結束履行”等。可見，作為自治機關的人年夜并無被回進“下級國度機關”的軌制空間。
復次，平易近族自治處所的當局不組成其構成部分的“下級國度機關”。外行政法中，行政主體可分為普通行政機關與部分行政機關。前者的權限是全方位的，觸及各項行政範疇的各類行政事務，重要是國務院和處所各級國民當局；后者的權限是部分性的，僅觸及特定行政範疇或特定行政事項，重要是國務院各部委、國務院直屬機構、辦公機構和處所各級國民當局的任務部分。[35]其一，就微不雅視角下普通行政機關與部分行政機關的關系而言，后者是前者的構成部分，受前者的批示和治理，即“普通行政包養網 機關有權向部分行政機關發布號令、唆使，部分行政機關必需履行普通行政機關的號令、唆使”。[36]可見，兩者間重要表現為“號令（唆使）-遵從（履行）”關系，而不是《平易近族區域自治法》中“下級國度機關”的輔助、領導和照料關系。其二，就中不雅視角下部分行政機關的自力性而言，固然部分行政機關“是自力的行政主體，依法自力行使行政權柄，對特定行政事務作出決議、號令和處置，承當響應的法令義務”，[37]“但對部分行政機關作為行政主體的自力性不克不及誇包養網 大過火，不然晦氣于當局本能機能的同一行使，不難招致當局部分間彼此爭權奪利和彼此推諉、彼此扯皮的弊病”。[38]而將平易近族自治處所的當局認定為其構成部分的“下級國度機關”須以兩者彼此間完整自力為條件，顯然并不合適。其三，就微觀視角下“下級國度機關”與平易是好消息，而是壞消息。，裴奕在祁州出事，下落不明。”近族自治處所的關系而言，在《平易近族區域自治法》文本中，凡是是將兩者作為相互自力的分歧主體構建規范邏輯的，如第54條“下級國度機關有關平易近族自治處所的決定、決議、號令和唆使應該合適平易近族自治處所的現實情形”，第55條“下級國度機關應該輔助、領導平易近族自治處所”，第63條“下級國度機關在投資、金融、稅收等方面攙扶平易近族自治處所”，第64條“下級國度機關組織、支撐和激勵經濟發財地域與平易近族自治處所展開對口聲援”，第68條“下級國度機關非經平易近族自治處所自治機關批准”，第70條“下級國度機關輔助平易近族自治處所”等。可見，非論是平易近族自治處所當局仍是其構成部分，都僅能在“平易近族自治處所”項下停止詮釋，不會觸及“下級國度機關”的概念范疇。總之，平易近族自治處所的當局不宜被認定為其構成部分的“下級國度機關”
最后，“下級國度機關”與“國度”在內在上既有聯絡接觸又有差別。現行《憲法》并無“下級國度機關”的表述，而是在響應地位應用了包養 “國度”的概念。[39]這重要表現在第4條第二款的“國度依據各多數平易近族的特色和需求，輔助各多數包養 平易近族地域加快經濟和文明的成長”以落第122條的“國度從財務、物質、技巧等方面輔助各多數平易近族加快成長經濟扶植和文明扶植工作”和“國度輔助平易近族自治處所從本地平易近族干部中大批培育各級干部、各類專門研究人才和技巧工人”。而《平易近族區域自治法》則對“下級國度機關”和“國度”采取了兼用態度。在包養網 第六章《下級國度機關的職責》中，關于對平易近族自治處所負有輔助、領包養 導和照料職責的主體共有四種表述，即“下級國度機關”、“國度”、“國度和下級國民當局”及“下級財務”。究其淵源，重要有三：1984年制訂時即存在、2001年修訂時新增以及2001年修訂時變革而來。此中，“下級財務”呈現的第62條系2001年修法時由1984年《平易近族區域自治法》第58條“下級國度機關公道審定或許調劑平易近族自治處所的財務支出和收入的基數”修正而來，且在實行中也凡是懂得為“下級當局加年夜對平易近族自治處所的財務轉移付出力度”，[40]故“下級財務”基礎可同等于“下級國度機關”懂得。由此，輔助、領導和照料的主體在第六章條則中的分布如下表所示。經由過程考核這些條則，筆者以為“國度”與“下級國度機關”之間的關系形式大要有二。其一，同等形式，即“國度=下級國度機關”。第六章中盡年夜大都的“國度”表述可作此懂得，其在條則構造上普通浮現“國度”與“自治處所”的二元格式特征。此中最特別的是第71條第二款。由於“輔助平易近族自治處所加快成長教導工作，進步本地各平易近族國民的迷信文明程度”的主體由1984年《平易近族區域自治法》第65條的“下級國度機關”直接變革為現行規范的“國度”。實際上，探討這一變更的緣由即可說明“國度”與“自治機關”的差別性。但是，威望部分在法教義學層面將兩者直接同等視之的說明論卻令人掃興。[41]最特別的第71條第二款尚且這般，其余條目自不待言。其二，包括形式，即“國度=平易近族自治處所的下級國度機關+自治處所”。該形式在條則構造上普通浮現“國度權利-絕對主體權力”的二元格式特征，只是實例無限。典範的如第71條第二款舉行平易近族教導機構的規則，固然簡略表述為“國度”，但實行內在顯然更廣。以舉行平易近族高級黌舍為例，今朝既存在自治區、自治州舉行的平易近族高級黌舍，也存在國度平易近委舉行的平易近族高級黌舍，[42]顯然，這里的“國度”現實橫跨平易近族自治處所和下級國度機關兩年夜范疇。總之，《平易近族區域自治法》第六章中的“國度”與“下級國度機關”是既有聯絡接觸又有差別的兩個概念，應依據詳細的語境加以詮釋。
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注釋:
[①]基于特別汗青佈景，七五憲法和七八憲法實屬我公民族區域自治成長史上的低谷，而能被這兩部憲法在軌制上加以延續，也從一個正面闡明“下級國度機關”自己的主要性。
[②]現行《平易近族區域自治法》中直接包括下級國度機關表述的條則合計16條，占到條則總數的21.6%；第六章《下級國度機關的職責》合計19條，占到條則總數的25.7%，而該章篇幅也在七章中排名第二，僅次于第三章《自治機關的自治權》的27條。
[③]筆者在中國知網的檢索成果顯示，迄今以“下級國度機關”為題的論文共7篇：2001年《平易近族區域自治法》修正前共頒發四篇（1990年、1992年、1993年和1996年各一篇）；2001年修法后共頒發三篇（2010年、2013年和2015年各一篇）。除此中一篇論文對“下級國度機關”自己的概念以一句話交待之外（戴小明、黃元姍：《論下級國度機關的平易近族法義務》，《湖北平易近族學院學報》（哲學社會迷信版）2010年第5期），余者均未予觸及。此外，還有一篇2004年《中公民族報》的評論曾扼要觸及該題目（王淼：《從法理角度看自治法中下級國度機關的職責》，《中公民族報》2004年12月24日包養 ），但亦未深度睜開。可見，學界似乎以為這個題目似乎是不言自明的，無需過多著墨。
[④]李寶奇：《平易近族區域自治法學》，北京：法令出書社，2013年，第231頁。
[⑤]許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福州：福建國民出書社，2005年，第129頁。
[⑥]固然這些處所地點的省、自治區、直轄市都曾專門發文明白它們可持續對比享用平易近族自治處所的待遇和各項平易近族政策，但由于不再是平易近族自治處所，法定自治權力的損失不成防止。拜見田燁：《新中公民族地域行政區劃研討》，中心平易近族年夜學出書社2010年版，第145頁。
[⑦]該款規則：“平易近族自治處所一經樹立，未經法定法式，不得撤銷或合并。確切需求撤銷、合并或變更的，由下級國度機關的有關部分和平易近族自治處所的自治機關充足協商擬定，依照法定法式報請批準。”
[⑧]該題目具有相當的普遍性。據筆者統計，在30個自治州中，附屬于自治區的有5個，均在新疆，占自治州總數的16.7%。在120個自治縣中，直接附屬于自治州的有19個，占自治縣總數的15.8%；不直接附屬自治州，但設置于自治區內的有17個，占自治縣總數的14.2%。由此，設在平易近族自治處所內的自治縣合計36個，占自治縣總數的30%。綜上，在全國150個州縣級平易近族自治處所中，附屬于下級平易近族自治處所的平易近族自治處所共41個，比例為27.3%，接近三分之一。此外，依據《平易近族區域自治法》第12條第二款“平易近族自治處所內其他多數平易近族聚居的處所樹立響應的自治處所或許平易近族鄉”的規則，今朝我國具有附屬關系的高低級自治處所履行區域自治的多數平易近族的差別化率到達100%。筆者曾在早前一篇文章中對該題目睜開詳盡剖析，此處不贅，拜見鄭毅：《論高低級平易近族自治處所當局間關系的法令調劑》，《法商研討》2015年第4期。
[⑨]戴小明，黃元珊：《論下級國度機關的平易近族法義務》，《湖北平易近族學院學報（哲學社會迷信版）》2010年第5期。
[⑩]該判定至多有兩個細節是不正確的，第一，今朝我國30個自治州均分布于省和自治區內，直轄市并無下轄；第二，除了自治州和設區的市下轄自治縣外，還有直轄市下轄自治縣的特例——重慶市下轄4個自治縣。還有一點值得商議，即按照現行《憲法》第30條規則的“省管縣”體系體例，自治縣的下級國度機關均包養 應屬省級處所，固然在實行中自治縣由市、地域或自治州等地級單元代管，但頗有違憲之嫌。
[11]分辨是序文第11段，以落第4、30、34、52、59、65、70、89、95“你說的都是真的嗎？”藍媽媽雖然心裡已經相信女兒說的是真的，但是等女兒說完，她還是問道。、97、99、102、107、112-122、134條。
[12]該提法源自2011年10月27日國務院消息辦頒發的《<中國特點社會主義法令系統>白皮書》，該文件確認：“憲法相干法是與憲法相配套、直接保證憲法實行和國度政權運作等方面的法令規范，調劑國度政治關系，重要包含國度機構的發生、組織、權柄和基礎任務準繩方面的法令，平易近族區域自治軌制、特殊行政區軌制、下層群眾自治軌制方面的法令，保護國度主權、國土完全、國度平安、國度標志象征方面的法令，保證國民基礎政治權力方面的法令。”
[13]詳細任務由平易近政部的區劃地名司承當，“審核縣級以下行政區域的建立、定名、變革和當局駐地遷徙”為該司的職責之一（拜見平易近政部官方網站http://qhs.mca.gov.cn/article/jgzn/，2015年3月24日拜訪）。由此，在自治縣改市（區）經過歷程中《平易近族區域自治法》第14條第二款未能施展預期規制功效的緣由得以開闊爽朗：區劃地名司行使權柄的根據為《國務院批轉平易近政部關于調劑設市尺度陳述的告訴》（國發[1993]38號），而此中設市尺度的樹立設重要考量原因集中在經濟程度、生齒密度、公共基本舉措措施等，對社會基本（平易近族、宗教、文明等）基礎未觸及。是以，《平易近族區域自治法》第14條第二款的預防功效的施展實在被《告訴》所阻卻。
[14]周葉中主編：《憲法（第二版）》，北京：高級教導出書社、北京年夜學出書社，2005年，第312頁。
[15]由于我國的平易近族自治處所并不具有完整意義上的軍事自治權（組建公安軍隊的權力充其量僅具有“準軍事性”，拜見宋才發：《平易近族區域自治軌制嚴重題目研討》，國民出書社2008年版，第301頁），而國度主席的權利依據《憲法》第80條又浮現虛化特征，是以將中心軍委和國度主席消除于“下級國度機關”范疇之外。
[16]基于前文的剖析，《平易近族區域自治法》第14條的“下級國度機關”特指國務院，這自己就闡明行政機關是“下級國度機關”的必定構成部門之一。
[17]《立法法》第80條觸及國務院的決議、號令；《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》第59條為縣級以上的處所各級國民當局及其上級當局的決議、號令；第61條為鄉鎮國民當局下級國度行政機關的決議、號令。
[18]至于“決定”，后文將有具體闡述。
[19]王淼：《從法理角度看自治法中下級國度機關的職責》，《中公民族報》2004年12月24日第6版。
[20]包含縣級以上各級人年夜（常委會、針對特定題目的查詢拜訪委員會）、鄉鎮人年夜、處所各級人年夜等。
[21]現實上，“決議”既屬于行政機關的公函品種，也屬于人年夜機關的公函品種。
[22]包含縣級以上處所各級人包養網 年夜（常委會、常委會主任會議、準備會議、主席團）、鄉鎮人年夜、處所各級人年夜（主席團）等。
[23]觸及全國人年夜（其常委會、主席團、全部包養網 會議常委會委員長會議）、省和自治區人年夜常委會等。
[24]張春生主編：《<中華國民共和公民族區域自治法>釋義及適用指南》，北京：中公民主法制出書社，2003年，第58頁。
[25]王淼：《從法理角度看自治法中下級國度機關的職責》，《中公民族報》2004年12月24日第6版。
[26]通說以為，《配合綱要》在開國初具有姑且憲法的感化，即具有所謂的“憲法性”。拜見許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福建國民出書社2005年第2版，第45-46頁。包養
[27]許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福州：福建國民出書社，2005年，第64-65頁。
[28]七五憲法和晚期的七八憲法以“反動委員會”的表述替換“國民當局”，1979年五屆人年夜二次會議又將改回“國民當局”，且在十年文革時代，人年夜簡直停擺，“處所各級反動委員會現實上是擁有全部權力的處所政權機關”（許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福建國民出書社2005年第2版，第340頁），但非論稱呼、本能機能若何調劑，立法、行政、司法的類型化軌制構造一直存在。
[29]現行《憲法》在表述上以“國度”代之，“國度”與“下級國度機關”的關系，下文將專門闡述。
[30]1984年5月22日在第六屆全國國民代表年夜會第二次會議上，全國人年夜常委會副委員長阿沛•阿旺晉美在《關于<中華國民共和公民族區域自治法（草案）>的闡明》中指出：“憲律例定，‘國度依據各多數平易近族的特色和需求，輔助各多數平易近族地域加快經濟和文明的成長’，草案依據憲法這一規則的精包養網 力，對下級國度機關在這方面的職責，做了一系列的規則。”
[31]李惠宗：《憲法要義（第六版）》，臺北：元照出書公司，2012年，第661頁。
[32]普通以為，“塊塊”是指各個層級的處所當局；“條條”是指從中心延續到下層的各級當局中本能機能類似或營業雷同的本能機能部分。拜見周振超：《今世中國當局“條塊關系”研討》，天津：天津國民出書社，2009年，第2頁。
[33]詳細表現為下級塊塊與上級條條的關系以及下級條條與上級塊塊的關系。周振超：《今世中國當局“條塊關系”研討》，天津國民出書社2009年版，第57、45頁。
[34]關于條條間“復合關系”的表述，重要是由於分歧範疇、分歧性質的條條間的高低級關系也有所分歧，囿于趣旨和篇幅，在此無法一言以蔽。
[35]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京年夜學出書社、高級教導出書社，2007年，第120頁。
[36]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京年夜學出書社、高級教導出書社，2007年，第120頁。
[37]胡建淼主編：《行政法學》，上海：復旦年夜學出書社，2003年，第58頁。
[38]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京年夜學出書社、高級教導出書社，2007年，第120頁。
[39]有學者考據，現行《憲法》中共呈現了113次“國度”的表述，“它的寄義沒有破例地是指同一的中華國民共和國這個國度”。拜見劉松山：《征收農人衡宇和地盤的憲法法令題目》，《政治與法令》2012年第1期，第88頁。
[40]張春生主編：《<中華國民共和公民族區域自治法>釋義及適用指南》，北京：中公民主法制出書社，2003年，第158頁。
[41]張春生主編：《<中華國民共和公民族區域自治法>包養 釋義及適用指南》，北京：中公民主法制出書社，2003年，第177頁。
[42]自治區舉行的如內蒙古平易近族年夜學，自治州舉行的如涼山彝族師范黌舍，國度平易近委舉行的如中心平易近族年夜學。